2017年11月15日，國家發改委就國內港口的反壟斷調查結果以及整改措施進行了通報。國家發改委此番對于港口的反壟斷調查主要涉及港口企業的強制拖輪等服務、不合理交易條件以及過高集裝箱碼頭裝卸費三方面。這三方面可以歸納為一點，即港口企業利用優勢地位收取不合理費用。大多數港口企業針對發現的問題制定整改方案，切實降低了企業進出口物流成本（預計每年降低費用約35億元）。
實際上，中國港口費收改革一直在路上，國家發改委與交通運輸部于2014年商定形成了港口費收改革思路和分步推進的工作步驟。港口價格形成機制分四步予以完善：一是共同制定港口價格調整改革方案；二是發布港口收費價格改革調整政策文件；三是制定《港口收費計費辦法》；四是制定《港口收費監督管理辦法》。
自2015年7月至2017年7月的兩年時間里，在國家發改委與交通運輸部的努力下，《港口收費計費辦法》完成了制定以及修訂。新版《港口收費計費辦法》于2017年9月15日起實施，從而促進了中國港口收費體系的市場化、規范化，標志著中國港口收費市場化管理體系的進一步形成。
可以說，港口費收改革是一項復雜的工程，涉及層面過多，有歷史問題也有現實難題，絕非一蹴而就。基于此，《航運交易公報》攜手《中國港口》就港口費收改革以及港口發展問題采訪了相關專家，希望對此進行梳理和全面分析。 給客戶選擇權，不用價格手段迷惑客戶，然后用難以割舍的服務把客戶留下來，這才是港口企業長久發展的秘訣。
港口：用服務留住客戶
在交通運輸部水運科學研究院研究員謝燮看來，國家發改委對于港口的反壟斷調查，有利于港口企業放棄紛亂復雜的定價，切實提升服務水平和服務質量，進而有利于降低價格識別的交易成本。謝燮表示，中國港口費收改革一定是循序漸進的過程，因為歷史遺留問題需要慢慢解決。他真誠地建議，港口企業的整改，不是要在重壓下降低費率，而是要提升服務客戶水平。
記者：國家發改委為何在當下對港口企業進行反壟斷調查，具體背景是什么？有何深意？您對國家發改委對港口企業進行反壟斷調查的目的、結果以及效果如何看待？
謝燮：港航領域涉嫌壟斷的舉報長期就存在，航運領域的反壟斷包括商務部否決P3、針對8家滾裝船運輸企業的罰款以及班輪公司THC的相關舉措，只剩下港口領域的反壟斷工作尚未開展。
從表面看，港口企業紛紛下調港口作業費，預計會給貨主每年降低費用約35億元，但這種結果不一定能夠實現。一方面，港口作業費由市場決定，2018年市場供需關系是否能夠支撐港口作業費的降低，目前不得而知；另一方面，即便港口企業讓利35億元，其中的部分費用由航運企業代收，因此還要看船貨之間的供需關系，才能知道港口企業讓利的35億元有多少能夠落到貨主的口袋。此次反壟斷調查，有利于港口企業放棄紛亂復雜的定價，切實提升服務水平和服務質量，進而有利于降低價格識別的交易成本。
記者：您如何評價當前中國港口的競爭格局？在整合大潮之下，“一城一港”已經發展成為“一省一港”，這對于今后港口的競爭格局有何影響？從港口費收角度來看，是否意味著規模越大的港口，越容易形成價格壟斷的“土壤”？如何更好地進行監管？在政府監管與市場競爭方面，如何更好平衡？
謝燮：港口業是一個復雜的系統，具有一定的地域壟斷性和自然壟斷屬性。這意味著，港口整合雖然看似具有壟斷的可能，但因整合而更能夠為客戶提供路徑優化的服務；因為整合而更容易獲得規模經濟效應，進而在供給側結構性改革中起到“降本增效”的作用，從而有機會惠及客戶。港口作為運輸通道的關鍵節點，面臨其他通道的競爭，也面臨其他運輸方式的競爭，因而其要實現壟斷并不容易。
記者：針對反壟斷調查所反映的問題，港口企業應該如何整改？如何評價業已公布的港口企業相關整改措施？
謝燮：港口企業目前的整改措施，就是降低費率，但費率是否能夠真的降下來卻并不一定。
港口企業的整改，不是要在重壓下降低費率，而是要提升服務客戶水平。針對不同客戶進行差異化定價，給予大客戶的價格可以更低；對客戶采用“一口價”，簡化價格構成，不要試圖用紛繁復雜的價格迷惑客戶。
記者：國外港口與中國港口在費收方面有何區別？造成這種區別的原因是什么？
謝燮：中國港口費收是港口有瓶頸約束的環境下逐步走到現在的，歷史發展的過程中積累了一些費收，而在新的形勢下并不符合發展現狀，需要進行變革，其中引航、拖輪和理貨領域的變革是核心。隨著市場開放度的不斷提升，相應的費用會逐步得到規范化和市場化，但這一定是一個循序漸進的過程，因為歷史遺留問題需要慢慢解決。
記者：中國港口是企業主體，企業負有發展壯大的使命，在港口企業轉型升級的過程中，您有何建議？
謝燮：我的建議是面向客戶，提供優質服務，而不要試圖用價格手段迷惑客戶；給客戶選擇權，然后用難以割舍的服務把客戶留下來，這才是港口企業長久發展的秘訣。
自2017年9月15日起，中國港口拖輪費按拖輪馬力和使用時間計收調整為按被拖船舶的大小和類型計收
當前，中國港口業發展主要矛盾不是壟斷，而是港口無序發展。對于港口行業的發展，政府監管很重要，企業自律同樣也很重要。
港口：轉型成為全程物流商
作為地區的重要資源，港口在地區的發展中發揮了重要作用。上海海事大學教授真虹認為，港口行業屬性具備雙重性。當前，中國港口業發展主要矛盾不是壟斷，而是港口無序發展。對于港口行業的發展，政府監管很重要，企業自律同樣也重要。對于港口企業而言，在面臨轉型升級的壓力之下，要從碼頭經營者向全程物流商進行轉變，將港口服務延伸成為全程物流服務。
記者：港口通常作為重要的資源，對于城市的發展非常重要。某種程度上，地方政府倚重港口企業，但同時也容易干涉企業，您如何看待？
真虹：其實港口產業與其他產業不同，港口產業有自己的特殊性。港口其實是一個國家或者一個地區重要的資源，一座城市如果擁有港口，那么這座城市相對應地發展就很快，所以當下一直提到一個理念——“港城聯動”。
一般來說，哪怕在西方國家，港口也沒有完全實現市場化，所以，政府對港口的發展一般都是會有干預的，例如說以“地主港”的方式開發經營港口。因此，從多方因素來看，港口不完全是一個市場化產業，地方政府對其發展影響很大；但是港口又是一個市場主體，需要企業去經營，所以說港口行業屬性具有雙重特征。
中國長期以來實行計劃經濟，以前港口一直都是交通主管部門進行直接管理，從實踐來看，這種統一管理曾經發揮了很大的作用，但是隨著市場程度化越來越高，勢必會影響港口的發展。所以本世紀初，交通運輸部將港口管理下放到地方政府，然后同步進行港口體制改革。從港口下放以后的十幾年發展來看，下放大大增強了港口的活力，地方政府也充分意識到，港口的發展帶動了區域經濟的發展。這些年來，港口建設得到了地方政府的大力支持，發展速度特別快。
記者：中國港口以群體式姿態在全球崛起，您認為中國港口業輝煌的背后還存在哪些隱憂？針對國家發改委對港口的反壟斷調查，您認為壟斷是當前港口業發展的主要矛盾嗎？
真虹：目前來說，雖然港口發展特別快，但也面臨著一些問題。首先，港口的重復建設。很多地方政府建設港口的積極性很高，但面臨航運市場不景氣，不少地方港口能力是過剩的。特別是在一些港口群中，存在港口間的惡性競爭，這些惡性競爭最主要的表現就是互相壓低港口裝卸費，也就是所謂的“價格戰”。
其次，必須考慮港口確實具有地域的特征。由于比較特殊的地域特征，如果政府監管不力，有可能會出現一些壟斷行為。當然，必須明確的是，當前中國港口業發展的主要矛盾不是壟斷，而是港口的無序發展。無序發展會對地域經濟造成不良影響，所以交通運輸部很早就提出要建設“兩型”港口，即資源節約型和環境友好型。當前，港口企業比較重視環境友好型，比如采取設立排放控制區、使用岸電等措施。但是港口企業往往忽略了資源節約型，比如，如何更好地利用岸線等。各地無序的重復建設使得港口資源沒有得到很好的利用，這是亟需解決的問題。不過值得欣喜的是，現在不少城市已經意識到這個問題，都在利用港口的搬遷予以妥善解決。
記者：對于港口企業，您認為政府監管的“有形之手”與市場競爭的“無形之手”如何協同？
真虹：港口在整條物流鏈中作為重要的物流節點，在降低物流成本、促進經濟發展方面發揮了很大的促進作用，因此政府會關注港口收費與物流成本是否有關系。
政府肯定要對港口進行必要的監管。這種監管應該體現在三個方面：一是港口資源是否得到有效利用，岸線土地利用率是否得到提升，要對港口制定綜合考核指標；二是監管港口生產對區域環境以及周邊環保是否造成影響；三是港口經營行為是否造成壟斷，這種壟斷行為是否會增加經濟發展的成本。
政府監管港口的同時，港口企業的自律也非常重要。目前，中國港口企業基本都是國有企業，國有企業追求獲利共性的同時，也要承擔一些社會責任，比如港口企業在經營的同時考慮如何降低物流成本。此外，港口協會也可以在促進港口自律方面發揮更大的作用。
記者：您認為在當前的市場環境下，港口企業如何進行轉型升級？
真虹：港口企業確實面臨著進一步改革開放和轉型發展的重任。隨著各地自貿試驗區建設的推進，一些更加開放的新政策和新舉措逐漸推出，港口企業在這種形勢下，要轉變觀念，有些資源應該開放的就開放。港口企業要從碼頭經營者向全程物流商轉變，將港口服務延伸為全程物流服務，并利用信息化與大數據進行流程的變革，為客戶提供精準化的服務，提升港口企業的總體服務水平。
中國引航管理體制改革基本完成，沿海地區按“一個港口一家引航機構”原則設置
2002年港口下放地方，實行政企分開，港口行業走上市場化發展道路。港口體制改革一直在不斷推進，市場準入制度將進一步完善，政企職能有待進一步深化改革。
構建良好港口市場秩序
中國港口協會是中國港口界唯一的全國性行業協會，成立于1981年，會員單位覆蓋面遍及大陸沿海和長江、珠江、黑龍江、京杭運河等水系的主要港口。中國港口協會主要在政府與企業之間發揮橋梁、紐帶作用，努力促進中國港口業的持續健康發展。
顯然，從國家發改委開展的港口反壟斷調查中，中國港口協會也得到了不少啟發，對中國港口發展現狀進行深入思考，并提出了切實的建議。
在采訪中，中國港口協會秘書長丁莉分析了沿海港口國際中轉箱與本地箱港口裝卸包干費價差過大的原因所在，并提出，要對國際航運中心及自由貿易港建設進行深層次思考。
記者：中國港口協會作為行業協會，在國家發改委開展港口的反壟斷調查中做了哪些工作？在港口企業后續的整改過程中，中國港口協會將發揮怎樣的作用？對今后工作的開展有何啟發？
丁莉：在港口的反壟斷調查中，中國港口協會全力配合國家發改委的相關工作，參與了大量的調查與研究工作。在調查結果公布之后，中國港口協會進行了深入思考，對今后的工作進行了部署。
首先，加強行業自律，規范港口企業嚴格執行國家費規。最新的《港口收費計費辦法》于2017年9月15日開始執行，按照規定，港口經營人要做到費目清晰、費率公示。此外，港口作業包干費實行市場調節價，企業在定價時，要遵循平等協商、公平競爭原則；要加強學習《反壟斷法》，合法經營，合理定價，既不能壟斷高價，也不能惡意低價。
其次，積極配合行業主管部門深化體制機制改革，從體制機制上打破壟斷，構建良好的港口市場秩序。2002年港口下放地方，實行政企分開，港口行業走上市場化發展道路。相關體制改革一直在不斷推進，下一步有關市場準入制度將進一步完善（包括拖輪、理貨等輔助業務的市場準入制度），政企職能（包括港口公安、消防等體制機制）有待進一步深化改革等。
再次，加強會員服務，在會員單位范圍內組織開展《反壟斷法》相關培訓，引導行業規范經營。組織開展國內外港口相關市場調研，包括港口定價機制、自由貿易港政策等等。組織開展行業合同范本等標準化研究工作，幫助會員單位降低法律及商務風險。
記者：如何評價中國港口的費收結構？與國外主要港口相比，存在的最大問題是什么？國家發改委開展的港口反壟斷調查，對于港口企業而言，最大的教訓是什么？各家港口企業有何反饋的意見以及建議？
丁莉：在費收方面，國家發改委調查中提出的問題在于沿海港口國際中轉箱與本地箱港口裝卸包干費價差過大，對港口其他收費行為并未提出異義，沒有全面否定港口企業費收行為。
最大的教訓是疏于對《反壟斷法》的學習和掌握，個別港口企業在經營活動中確實出現了一些不符合《反壟斷法》的行為。相關企業均表示認真整改，加強對《反壟斷法》等有關法律法規的學習，規范經營。
記者：國家發改委公布的反壟斷調查結果顯示，沿海港口國際中轉箱與本地箱港口裝卸包干費的價格差距高達2～3倍，為何會出現這種定價結構？
丁莉：沿海港口國際中轉箱與本地箱港口裝卸包干費價差過大局面是由多種原因造成的。首先，中國是加工制造業大國，基礎原材料進口規模巨大，海運是國際貿易最主要的運輸方式，在此背景下，中國沿海地區形成了五大港口群。總體來說，沿海港口主要服務于本國經濟腹地，這是由本國制造業大國的經濟特征決定的。2016年全球前20大集裝箱港口吞吐量排名中，中國8大集裝箱干線港均在前20大之列（見表）。與中國沿海港口均為本國腹地港不同的是，國際上一些港口則是國際中轉港，例如，新加坡港和香港港國際中轉率80%以上，釜山港國際中轉率達到51%。
其次，國際航運中心建設，迫切需要加強國際中轉功能，為實現國際中轉業務和箱量目標，港口企業采取了以價換量的策略。各集裝箱干線樞紐港均在積極推進國際航運中心建設，各地都制定了國際航運中心發展規劃及目標，其中集裝箱吞吐量及國際中轉比重是重要考核指標。在當前本地貨源增長乏力，國際市場競爭激烈的情況下，許多港口為了吸引國際貨源開拓國際中轉業務，多采取了低價競爭的方式。
再次，在參與國際航運中心競爭過程中，國內港口比較優勢不明顯，低價競爭幾乎是唯一手段。與國際港口比較，國內集裝箱樞紐港優勢并不明顯，特別是在口岸通關效率、口岸開放程度等方面明顯處于弱勢。而新加坡、香港、釜山、高雄等港口多數實行自由貿易港的政策，享有口岸服務效率、成本、政策等多方面的優勢。相比之下，中國港口企業為了吸引國際貨源，低價幾乎是唯一手段，否則難以吸引航運企業開辟航線開展業務。
最后，船舶大型化及班輪公司聯盟化為集裝箱國際中轉帶來機遇。國際中轉業務一直是國內港口短板，一是受政策環境約束，二是本身市場競爭力有限，長期以來難以吸引國際市場貨源。但這種情況隨著船舶大型化的發展，正在逐步有所改變。統計顯示，集裝箱船大型化步伐加快，為加快周轉、節約成本，大型船舶掛靠港口的數量顯著減少。在亞洲，大型船舶掛靠港口主要集中在中國東部沿海樞紐港（見圖），這為中國港口開展國際中轉業務，吸引日韓和臺灣地區及東南亞貨源提供了支撐。在這種情況下，一些國際樞紐港開始探索聯合班輪公司開發國際中轉業務，吸引周邊國家及地區貨物到中國港口中轉大型船舶轉運至歐美目的地。
記者：如此看來，沿海港口本地外貿集裝箱裝卸作業費與沿海港口國際中轉與本地箱港口裝卸包干費價差較大是由多重原因造成的，那么，對此又有哪些問題值得思考？
丁莉：市場供求是價格形成的基礎。通過國家發改委開展的港口反壟斷調查暴露出的國際中轉箱定價問題是中國港口國際中轉業務現實發展情況的真實寫照，同時也引發我們對一些深層次問題的思考。一是對國際航運中心建設的思考，即在新時期、新階段，港口要建設怎樣的國際航運中心？怎樣的國際航運中心發展路徑更符合中國國情？國際航運中心定位是什么？服務于誰？二是對建設自由貿易港的思考。中國港口在國際中轉業務中的弱勢地位也從另一個角度凸顯了自由貿易港建設的緊迫性和重要性。
記者：如何引導港口行業的健康發展，避免惡性競爭，有何建議以及舉措？
丁莉：首先，對于拖輪、理貨及船代等港口輔助業務，要建立健全市場準入制度，從制度層面打破壟斷。
其次，進一步深化港口體制改革，按照市場化的方向推進港口行業深化改革，做到政企職能分開，權責明確，產權清晰。
再次，主管機關應加強物流行業市場費收監管，營造公開透明的市場環境，規范企業費收行為，保護貨主合法利益。
目前港口理貨經營市場已放開，理貨服務價格由市場供求關系決定
在港口業發展的過程中，港口費收上形成了矛盾的焦點。從追求充分競爭的市場環境和有利于企業發展的目標出發，無論是行業主管部門，還是港口企業，都需要攜手加快港口費收改革。政企攜手加快港口費收改革
隨著經濟全球化和遠洋運輸的迅速發展，中國港口企業面臨著內外兩個市場的競爭，由此導致了運輸市場發展與港口能力擴張之間的矛盾，在港口費收上則形成了矛盾的焦點。
目前，中國港口費收問題主要集中于以下幾點：體制關系和合理收費問題；體制關系和產權關系問題；部門職責界限劃分問題；對城市經濟發展影響問題；管理人員視角問題等等。
對行業主管部門——港口費收涉及的機構相當多，行業主管部門可以從三個方面的結構來進行考慮，即碼頭費收與口岸費收、行政性費收與經營性費收、碼頭費收與海洋運輸費收的結構關系。行業主管機構在進行港口費收改革時，需要采取一定的措施調整三大結構關系。
港口要形成費收制定的管理體系，要廓清政策性費收和規制性費收，不能頻繁調整收費項目，這樣對港口會帶來不利影響。而費收水平可以根據社會經濟發展和市場經濟變化情況進行調整。
要落實調整經營性費收結構和政策性費收結構的比例。由于不同投資性質港口資產背景差異大，經營目標和方針不同，利潤目標也不同，最終影響碼頭費收的衡定。
應該考慮碼頭費收不能與海洋運輸的波動掛鉤，應該按地區經濟發展情況考慮，處理好資產與競爭的關系、競爭與規制的關系，從有利于企業發展和政府對規制與競爭的發展趨勢做出合理的改革。
對于港口行業的發展，政府主管部門最終希望能夠實現充分競爭的市場環境，但是這一過程中的相當長一段時間內費收的規制仍然不可缺少。要實行這些規制需要有機構的設置，要有獨立性、法規化、集中與分散相結合等方面的考慮。
對于港口企業——港口體制改革后政企分離，不同區域的港口和不同港口的管理者對港口經營的利益目標的考慮因素不同，從而導致港口費收水平認定不同，最終影響港口費收的衡定。
此外，港口已下放地方，港口費收規則仍由交通運輸部統一制定，在信息不對稱的情況下，港口費收很難做到價格合理。
從港口的定價原則及策略來看，由于港口建設的基本技術經濟標準具有統一性，有大量的沉淀成本，服務需求彈性較小，并且具有共有性，因此，港口經營可能走向部分壟斷、寡頭壟斷和對壘的結構；定價原則有普遍***、鼓勵投資、提高效率等；定價模式有成本定價、差別定價、合理收益定價等模式。這需要港口企業基于自身的經營情況進行判斷，并選擇合理的定價原則以及符合企業和市場預期的定價模式。
港口在調整和改變費收結構時必須面對十分復雜的過程和情況，過多以及過于頻繁的改變會引起港口用戶對港口費收感覺上和實際交付時的混亂。而港口費收的費率水平可以根據港口市場的經營條件變化，進行及時調整和修改，港口費用結構的制定不僅要適合當前的定價目標和市場預期，還要考慮今后港口的發展目標和趨勢。
來源：航運交易公報 劉俊 童潔
