長三角一體化背景下郵輪沿海游政策研究

我國郵輪產業正經歷大挑戰、大變局。郵輪產業的“牛鼻子”問題是加快本土郵輪的復航,帶動郵輪經濟的循環。特別是在國際航線停滯、國際大循環動能弱化的背景下,要改變郵輪產業市場和資源“兩頭在外”的發展模式,打通國內市場供求結構,構建超大規模國內市場。

目前本土疫情零星爆發、境外輸入壓力不減的情況下，郵輪復航應該在“閉環式”的安全環境下逐步推進，其中海上游和沿海游，由于乘客、目的地、郵輪港等各個環節都與境外隔絕，因此是相對安全可控的模式。此前“海上游”已經過大量的研究，形成了成熟的方案，國家也出臺了一系列政策法規。然而“沿海游”的開發還處于探索階段，存在技術和政策方面的制約，“沿海游”產品的大規模問世還有待突破。為此借助長三角沿海游航線的開發，進一步厘清沿海運輸權等政策，形成有效的發展路徑。


沿海游航線痛點在于郵輪運力不足

長三角地區擁有豐富的郵輪旅游資源，依托借助長三角一體化發展機遇，拓展郵輪產業發展新空間，開發長三角區域沿海游航線，將有助于構建超大規模的國內郵輪旅游市場，推動國內大循環為主的雙循環新發展格局。上海協同長三角地區舟山、溫州、連云港等郵輪港口城市，依托長三角腹地旅游資源,打造都市風光、生態山水、園林古鎮、文化民俗等跨區域特色旅游產品,通過優化資源配置、創新旅游產品和提升服務質量豐富郵輪岸上觀光旅游產品,吸引國內游客;通過多方協作做大客源市場,實現港口與城市、腹地與腹地之間“面上推開、點上突破、融合互動”的協同發展局面。

目前長三角沿海航行未得到有效開發的主要原因在于郵輪運力供給不足，特別是中國籍遠洋郵輪的稀缺。由于長三角沿海游航線屬于國內運輸業務范疇，因此內河游輪以及外籍郵輪均無法在該航線運營。其中內河游輪由于建造法規和標準與沿海及遠洋郵輪的要求相去甚遠，因而無法滿足沿海地區海況，難以保障航行安全。而外籍郵輪則由于航行權的限制無法在該地域開航，根據1992年出臺的《海商法》第4條規定“我國港口之間的海上運輸和拖航，由懸掛中國旗的船舶經營。但是，法律、行政法規另有規定的除外。非經國務院交通主管部門批準，外國籍船舶不得經營中華人民共和國港口之間的海上運輸和拖航”。目前隸屬于中資公司的遠洋郵輪共有7艘，均為購自于外資郵輪公司的二手郵輪，其中僅招商維京游輪公司購買的生產于2017年的招商伊敦號郵輪在2021年5月變更為中國籍，其余6艘郵輪均由于船齡限制無法改為中國籍，因此大量中資外籍郵輪無法進入該沿海游領域。


沿海運輸權根據國家需要進行調整

沿海運輸權是指一國國內沿海從事運輸貿易的權利，是國家主權的重要內容,涉及到國家安全和經濟命脈。目前世界各國普遍采取保留沿海運輸權的政策，即僅允許本國的船舶在沿海從事運輸，禁止懸掛外國旗的船舶在本國從事沿海運輸貿易。根據統計，全球共有91個國家針對本國沿海運輸權有立法，但是該法令并非一成不變，而是根據國家經濟發展需要做出適當的調整。其中美國、澳大利亞、印度等國都曾對航行權進行變更。

美國為振興郵輪旅游開放至阿拉斯加航線。美國是對航行權限制最為嚴苛的國家之一，該國在1789年就制定了針對外國船舶進行沿海貿易運輸的歧視性關稅法案。1871年又頒布了《沿海運輸法》，禁止外國船舶從事沿海運輸，限制外國船舶加入到美國國內的運輸市場。此后又于1920年出臺了《商船法》，重申了禁止外國船舶經營沿海運輸，并明確了“美國船舶”為“在美國建造、在美國登記并為美國公民所有的船舶”。美國法規的嚴格不僅體現在船舶的限定上，還表現在覆蓋范圍的廣度上，例如美國東海岸和西海岸之間航行、美國到夏威夷等地之間、美國東海岸到阿拉斯加的運輸均屬于沿海航行。

然而即使如美國這樣嚴苛的法令，也會為經濟發展做出調整，美國總統拜登在2021年5月24日簽署的《阿拉斯加旅游業恢復法》（Alaska Tourism Recovery Act）就是一次突破。阿拉斯加是全球重要的郵輪市場之一，每年吸引121萬郵輪游客的到訪，占全球市場的4%。該地區的經濟極度依賴以郵輪為代表的旅游業。作為美國沿海航線，國際郵輪需掛靠加拿大港口，才能實現在美國本土和阿拉斯加之間的航行。由于受疫情的影響，加拿大至今仍未開放郵輪市場，導致從美國本土出發的郵輪無法抵達阿拉斯加。為了恢復阿拉斯加的經濟、重振郵輪旅游業，美國新法案允許國際郵輪公司直接從美國本土航行至阿拉斯加，而不必繞行第三國。

澳大利亞調整法令提升航運競爭力。澳大利亞沿海運輸權政策經歷了巨大的轉變，該國曾長時間對沿海運輸權政策采取保留態度。根據1912年《航海條例》第六部分有關沿海運輸權的相關規定，“沿岸運輸應由澳大利亞控制的、船員為澳大利亞人的船舶承運，除非符合這一條件的船舶難以獲得或用此類船舶承運不適當”。該法案受到了相關行業的強烈反對，特別是澳大利亞商業理事會（The Business Council of Australia）認為沿海運輸的配套設施需要高昂的運營費用，以至于削弱了該國航運業的競爭力，增加了相關產業的成本。為了提升航運業的產業競爭、提高海運的效率，該國于1997年起實行沿海運輸權自由化，允許外國籍船舶從事其國內運輸。

印度運力不足倒逼沿海航行的開放。根據印度航運管理總局（Director General of Shipping）的要求，印度沿海港口間的運輸只能由印度籍的船舶或由印度公民和印度公司租用的船舶承運，但另有規定的除外。由于該國船隊無法滿足日益增長的國內運輸需求，印度政府于2015年允許部分特定外國籍商船經營其國內沿海航運，部分放開沿海運輸權。由于沿海運輸權的限制依舊存在，導致約1/3的集裝箱在抵達印度之前，被轉運至新加坡、馬來西亞等轉運中心。為進一步發展印度沿海貿易，印度政府于2018年5月24日宣布取消印度公民或印度公司或在印度注冊的合資公司所運營船只才能進行沿海進出口集裝箱轉運的特許規定，全面開放了沿海運輸權。


開展長三角沿海航線的實施建議

為了促進航運管理模式創新，近年來我國在沿海運輸權的政策上做出了許多探索，其中沿海捎帶就是有益的嘗試。2013年9月18日國務院印發了《中國(上海)自由貿易實驗區總體方案》，允許中資公司擁有或控股擁有的非五星旗船，在國內沿海港口和上海港之間開展沿海捎帶業務。交通運輸部隨即于2013年9月27日發布《關于在上海試行中資五星旗國際航行船舶捎帶業務的公告》。2015年6月1日交通部印發了《交通運輸部關于在國家自由貿易試驗區試點若干海運政策的公告》，將該政策試點范圍從上海港擴大為全國自貿港。

通過對“沿海捎帶”政策出臺過程的研究，可以看到其清晰的脈絡和邏輯。首先國家為了大力推動自貿區的發展，提升國際航運服務能級，發揮外高橋港、洋山深水港、浦東空港國際樞紐港的聯動作用。其次國務院出臺了自貿區總體方案，探索形成具有國際競爭力的航運發展制度和運作模式，先行先試國內沿海港口和上海港之間的沿海捎帶業務。最后交通部出臺了《關于在上海試行中資非直星旗國際航行船舶捎帶業務的公告》，作為方案的配套政策，形成完整的法律體系。

對于中資外籍郵輪開發“沿海游”，可通過多種途徑進行探索。我國郵輪產業處于重要的戰略機遇期,目前遇到的諸多問題是中長期的,不少問題以前未曾經歷,需要從戰略角度深化認識和有效應對。我國郵輪產業需要擁有更大政治勇氣和智慧，發掘國內郵輪旅游市場潛力、構建超大規模國內市場，推動郵輪有序復航，推進在郵輪產業政策的探索和改革。